1998年以来,我国高等教育行政管理体制在实施高校自主权方面获得一些进展,但是在学科专业设置审核、学位授权点审核、招收名额核准、高校校长任命等牵涉到高校办学自主权核心事项等方面没实质性、突破性的调整,仍由教育部或省级教育主管部门掌控1。这解释,我国大学自主权的实施不存在一些现实的困境。对于我国大学实施办学自主权的困境,学者们展开了普遍而有意义的探究。有学者从政府之权宜、法律之空置、制度之紧缺分析了我国大学自主权实施的困境0;有学者从公共管理的角度分析了我国大学实施办学自主权的困境H;还有学者从制度主义的视角分析了我国大学实施办学自主权的困境?。
笔者则指出计划经济管理模式仍然是我国大学自主权实施的关键制约因素所在。这种计划经济管理模式反映在高等教育领域多个层面,阻碍了大学自主权的实施。本文主要探讨资源配置的集权与单一性、评价单一性、行政指令主导性等三个层面,对其影响展开分析。
一、以公共经费的主导地位与集中性资源配置来影响大学自主权实施 公共经费正处于大学办学经费主渠道地位。计划经济模式下政府掌控大学的主要办学资金来源,政府公共经费经费正处于主导性地位。随着高等教育大众化和收费求学政策的实行,学费在高校办学经费结构中渐渐占到了一定比例,但快速增长空间受限。
预示着政府对高等教育在知识经济中重要性的了解以及强化了一流大学建设和普遍性地提升高等教育质量的希望,政府投放高等教育的公共资金日益激增。2006年,教育部直属大学政府经费比例为50%,地方大学政府经费比例为40.7%H。
作为一类最重要资金来源途径的社会捐献总量很少。1996年,在美国大学收益来源中,捐献收益占到8.3%,其中公立大学为4.7%,私立大学高达14.3%。在日本,公立大学的私人捐献占到学校总收入的15%,而私立学校则低约50%以上。
在英国，捐献所占到比例，一般在7%左右63。以2001年为事例,这一比例在我国只有1.5%,相比之下高于发达国家的水平。
政府对大学的项目投资投放大、高度集中。除了生均经费和事业发展基本经费经费,政府实施的各种竞争性项目建设政策具备投放大、高度集中的特性,例如“重点学科建设、“211工程’、‘985工程’、“高等教育教学改革与质量工程“2011协同创意计划”等最重要政策。对于大学来说,这些最重要的项目资金沦为其发展的最重要公共资金来源。这些项目较少则十多万元,多则百万元,甚至千万元、上亿元。
在国家重点学科方面,2011-2014年,河南省对国家一级重点学科的资助是1000万元,一级学科河南省重点学科100万元68。有些经济繁盛省份资助水平更高。在“985工程”方面,清华大学与北京大学作为第一批建设项目,各自获得18亿元公共经费反对,较少的学校也获得3亿多元经费反对。
在“211工程”项目经费方面,中南大学第三期取得中央专项经费1.29亿元,经费居于教育部直属高校第9位69。“质量工程”有诸多项目，每类项目经费都在10万~30万元,甚至更加多。取得国家级“质量工程”项目的大学还能获得省级设施经费。
另外,各省级政府秉持国家政策,也建设了一批省级的“质量工程”项目,给与一定财政反对。各省级政府还成立各类名目的其他项目建设。这些工程与项目沦为众多大学争夺战的“蛋糕”。 公共经费主导地位以及资源配置高度集中，容许了大学自主权的实施。
在政府公共办学经费主导的情况下,我国大学资金来源相当严重倚赖政府。在很长时间里,大学不能根据政府的拒绝办学,因为资金背后就是政府指令。正是由于我国大学相当严重倚赖政府公共资金,大学筹办学者更加多必须对政府负责管理,而不是向社会负责管理。
当大学和教授们依赖政府和官员给与资源的时候,学术权利与大学自治权这些观念往往被行政权力所压制,沦为被忽视的对象和被抛弃的价值倾向。在发达国家,政府对于高等教育都给与大量的公共资金反对。但其投放更加多面向基础条件和公平,从而使公共经费更加多沦为基本质量确保和增进社会公平的有力政策工具。
而在我国，国家教育主管部门大大投放经费,生产各种竞争性项目，以此机车大学办学的方向与活动。这些项目尽管对于高等学校具备一定的增进、强化与提高起到，但是更好的是被迫学校把主要精力放到项目的谋求而非确实相结合项目提高质量和增进创意上,其提高学科水平和建设一流大学的政策目标预想构建。
这些频密实施的项目,沦为束缚高校办学自主权的“糖衣炮弹”早已为高校设置了发展目标,甚至是路径,使得高校自身整日像当今国内的工程队M—样辛苦,而忙于思维自身的发展方向,不必思维自己究竟想往何处去,只需按照政府主管部门项目建设的方向思维怎么做。于是,高校的实质性自主权或许丧失了不存在的适当。 二、以高等教育评价中的主导性地位影响大学自主权实施 计划经济管理模式下的高等教育评价具备显著的单一性特征,尤其是评价主体的单一,即对教育效益的评价表明出有政府主导的特点,这也沦为制约我国大学自主权实施的一个最重要因素。
在计划经济管理模式下“单一评估主体导致高教评估的政府色彩过浓,缺少较为和竞争,减少了评估的客观性、公正性、科学性和可信度”。单一政府主体对高等教育的评估事实上是用国家市场需求替换了多样化的社会市场需求,这种评估模式无法充分反映现实中多种多样的市场需求M。 我国高等教育评估以政府的组织的各类评估为主体。
本科教学评估是我国政府的组织的时间最久、范围最普遍和影响最深远影响的高等教育评估活动。教育部从1994年开始合格评估试点以来,到2008年展开了两轮教学评估,共计评估843所高校(有些高校拒绝接受了两次评估）。后来又展开了杰出评估和随机评估,到2002年评估了254所本科学校。
2003年,教育部启动了第二批普通高等学校本科教学工作水平评估,于2008年上半年完结,评估了589所高校。尽管评估在一定程度上推展了本科教学建设,但也不存在一些显著的问题,尤为引人注目的问题如下:优秀率过低13、与社会公众的印象形成鲜明、问题反省较少、改良方向不具体以及种种贪腐和弄虚作假现象。有学者锐利地认为,本科评估中经常出现的种种贪腐和弄虚作假现象“折射出我国高校缺少教授治校、大学自治权、学术权利的现代大学理念,因而在本科教学评估中带着反感的行政主导的官本位色彩,而不是以社会评价和同业评价为基准来评价各种有所不同类型的大学。
正是因为其种种问题,从2011年起,新一轮普通高等学校本科教学评估改向了分类展开院校评估:对2000年以来没参与过院校评估的新建本科院校实施合格评估,对参与过院校评估并且取得通过的普通本科院校实施审查评估。教育部要求从2014年至2018年,积极开展普通高等学校本科教学工作审查评估,以便更为器重高校自身在评估与质量确保方面的主体功能。
半官方评价的组织独立性不强劲,民间评价的组织评价的科学性尚待提升。20世纪80年代中期以来,我国渐渐产生了一批半官方的教育中介组织,如北京高等学校教育质量评议中心(1993年)、高等学校和科研院所学位与研究生教育评估所(1994年)、上海教育评估院（1996年）、江苏教育评估院（1997年)等十余家。
它们不受教育部或省教育厅的委托,积极开展了一系列高等教育评估活动。例如,高等学校和科研院所学位与研究生教育评估所自1994年7月正式成立以来,不受国务院学位委员会委托,分担了中国首次普通高等学校及研究机构研究生院评估、1995年度的博士点评估、2002年开始的全国研究生培育单位一级学科整体水平评估名列。教育部学位与研究生教育发展中心于2003年正式成立,高等教育教学评估中心于2004年正式成立,使得我国的高等教育评估中介组织的层级结构更为完备,也更进一步指出，上述半官方性质的中介评价的组织实质上是划入政府的高等教育主管部门体系中的。这些的组织及其活动具有很强的行政性、非独立性、依附性和社会合法性缺乏的特点M。
这些特点要求了它们能体现的价值倾向更好是政府的利益与目的所在,而非社会的利益与目的。20世纪90年代以来,我国经常出现了以广东管理科学研究院为代表的一些确实的民间评价的组织,它们相继研发了各自的高校排行榜。作为一种社会参与度低的较为性评估,这些民间名列活动产生了普遍的影响，引发了社会的普遍注目。
但是迄今为止,这些民间评价的组织在评价的科学性、影响范围方面还有待提升。从将来来看,随着政府高等教育管理职能的改变,各种类似于民间评价将不会具备更加普遍的影响和光明的前景。
大学自评机制不完善,行业自律并未发育成熟期。大学权利必不可少自主性的秩序规范,规律性的教学评估既有助增进大学的权利精神,也有助大学自治权的成熟期“高校教学评估的最基本价值就是引领大学挣脱对外部压力的屈服,保证学校中的行动者遵循基本教育规范,根据高等教育的一般规律,按照学校教育教学本身的游戏规则办学,在大学内部创建起较为原始的教育教学工作基本规范和制度系统”M。当前,很多大学还正处于迎评模式下,在等候新的审查评估来启动各自的教学评估。
总体而言,我国大学的教学评估并不成熟期,也并未构成长效机制。大学内部展开的评估主要是由学生展开的教师评价以及教学督导等展开的教师课堂评价,课程评价、专业评价、学科评价、各种学生学情调研等虽然也有,但并不规范,更加缺少持续性。
大学自身只有创建完备的自评机制,构成自律精神,才能大大提高自主办学的能力。 政府主导的评价格局影响了大学自主权实施的空间与积极性。在这种评价制度格局中,政府占有主导性地位,不仅必要行使着评估的职能,还通过委派半独立国家中介组织展开评估的方式,实际掌控着高等教育评估活动；中介评估机构独立性专业性严重不足;民间评估机构发展参差不齐;高校自评机制不完善,高校行业自律不成熟期。
政府与高校在高等教育评估的格局中,其关系的高低失衡是很显著的。这种局势是我国政府计划经济管理模式运营的必然结果。
在这种管理模式下,政府对高等教育的发展负起最后责任,高校只需向政府负责管理,甚至只是高校校长必须向下一级教育主管领导负责管理,高校须对此广大的社会与市场需求以及对家长负责管理。如果计划经济管理模式恒定,则必定沿袭政府评价的主导地位,无法给高校腾出充足的自律空间，有利于其根据自身情况来自律建构质量保障体系以及市场与社会市场需求应付机制,导致高校自身须创建起规范的和负责任的内部评价体系与机制。
今天,当形势早已发生变化,市场经济早已了解发展,高等教育转入大众化阶段并为广大人民群众所担忧,学生交费上学,低收入划入毕业生与市场双向选择机制,必须高校向广大民众、市场与社会展出其功能与品质,必须高校挣脱政府主导评估的局势,挣脱对政府评估的倚赖,建构起合乎自身发展市场需求的质量保障体系与评价机制。 三、以行政指令为主导的管理方式介入大学办学自主权的实施 我国从20世纪90年代初转入市场经济轨道,在市场经济条件下,政府宏观调控的主要手段有法律、财政资助与收费政策、信息服务、质量评估等M。但实质上,在我国高等教育管理实践中,在法律、财政资助与收费、信息服务、质量评估等其他手段的用于并不完备和没充分发挥理应的功能时,行政指令却完全仍然正处于意味著主导和超越性地位。
通过对部分低校领导的专访调研找到,政府对高校依然使用必要领导,管理手段依然是以行政手段居多,对高校展开行政介入,在《高等教育法》规定了高校七大方面自主办学权的各个领域,都有显著展现出M。政府仍然在通过各种方式,在各个环节对高等教育的过程展开细节的管理,直接干预了本来应当由高校自律决策的事项。要对这些明确环节展开介入,只有行政介入远比更加慢,需要最慢地传达政府的意愿与意志。
不该有专家认为,我国教育管理的手段几乎是自上而下的指令性,把教育部称作教育计划部一点不为过23。甚至有学者明确指出,我国高等教育管理中不存在政府极强掌控的特点M。“国家各类教育资源通过各种行政方式如配额、命令来统管和分配,不易导致统管代替竞争、互相拆分、反复配备、利用率较低的后果,影响高校自主办学积极性”M。
在明确的高等教育管理中,尤其是省级地方高等教育管理中,指令随着红头文件,甚至是临时新增的各种补足拒绝等,随时不会影响到高校教育教学改革与管理的自律秩序,阻碍高校自主权的实施。 四、实施大学自主权尚待中止计划经济管理模式影响,南北几乎市场机制 计划经济管理模式背后的全能政府理念及其高度集中性容许了大学自主权的运营空间。
我国高等教育的计划管理思维与模式与我国经济领域的“半镇抚、半市场双轨体制是完全一致的。半镇抚、半市场体制所构成的类似利益集团及行政权力扩展、寻租的制度基础不断扩大等沦为改革的仅次于阻力,使改革陷入困境。某种程度,我国高等教育的计划管理思维与模式所展现出出有的资金配备模式单一与高度集中、评估主体单一、行政指令主导等,其背后也都有既得利益集团及其所带给的行政权力扩展、寻租制度基础不断扩大等痼疾。教育改革无以,无以在计划经济的保守思想和脱节体制的制约。
高等教育领域被很多人指出是我国计划经济的最后一个堡垒。计划经济管理模式的假设就是政府全能。计划经济的基本特征是经济不道德的主体是政府,生产资料所有权高度集中在政府;高度的中央集权、政府计划和行政指令是经济运行的主要的手段;经济和社会结构等皆遵从和服务于政府计划和行政指令的必须M。
计划经济体制不是轻在“计划”而是在“行政掌控’。“计划经济”实乃“行政经济’具备唯上性、垄断性、虚假性、浪费性的特点23。
“计划经济体制的本质特征是行政性计划配备资源,由此带给的问题就是经济管理权力的大大高度集中,且权力集中于显著呈现出两个趋向：一方面是权力由地方集中于到中央,褫夺地方经济管理的权力;另一方面是权力由政府向党的机构集中于”。高等教育领域的资源配置与权力配备也某种程度如此。也正如有专家认为的,当前教育改革的“仅次于艰难不是改为别人,而是改革自己,接下利益的包袱才能轻装前进”M。这种制度环境容许了我国高校自律的运营空间,使得高校无法按照自律的心愿展开自主办学。
实施我国低大学办学自主权必需引入市场经济体制。目前改革和完备大学与社会的关系,关键在于奠定大学作为独立国家法人实体的前提下引入几乎的市场竞争机制,促成大学从面向政府办学,从高等教育质量的政府评价改向社会评价和市场评价23。而所谓几乎市场经济也就是市场体制。
这与党的十八届三中全会明确提出的深化改革思路是完全一致的,即要贯彻改变政府职能,建设法治政府和服务型政府27]16。在教育事业领域,尤其要了解前进管办评分离出来,不断扩大省级政府教育专责权和学校办学自主权,完备学校内部管理结构M44。坚信这对于“中止我国大学的计划管理思维与模式;建构多渠道资源配置模式;建构多元利益参予的教育评价;建构法律、政策、评估、信息等综合运用的宏观管理手段”具备最重要的引导性。
本文着重强调在大学自主权实施过程中的政府高等教育宏观管理方面的制约因素,并不坚称高校内部不存在很多有利于确实遵守自主办学责任的问题。对于政府敲下来的一些权力,高校显然不存在比较严重的欺诈现象。但这种现象与政府计划经济管理模式绝非瓜葛,如果高校不是必需毕竟对政府负责管理,而是必需要号召市场需求,必需更加多依赖其在市场上的顺利来要求其发展的话,高校对于自身自主权的应用于不会日趋理性。刊登请求标明来源。
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